文章來(lái)源：中國(guó)交通報(bào)

智能網(wǎng)聯(lián)汽車作為汽車與電子、信息通信、交通等領(lǐng)域融合創(chuàng)新的重要載體，已成為全球汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、交通方式變革、智慧城市建設(shè)的重要方向，將對(duì)改善道路交通安全環(huán)境、提升交通運(yùn)輸效率，實(shí)施城市低碳出行發(fā)揮積極促進(jìn)作用。世界主要國(guó)家均在積極開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法。當(dāng)前，我國(guó)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，正處于從測(cè)試、驗(yàn)證，轉(zhuǎn)向多場(chǎng)景示范應(yīng)用、商業(yè)試運(yùn)營(yíng)階段，亟待國(guó)家層面加強(qiáng)立法引領(lǐng)。

立法滯后成為制約發(fā)展重要因素

發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車是我國(guó)多項(xiàng)戰(zhàn)略交匯點(diǎn)。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出，加強(qiáng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車（智能汽車、自動(dòng)駕駛、車路協(xié)同）研發(fā)，形成自主可控完整的產(chǎn)業(yè)鏈；大力發(fā)展共享交通，打造基于移動(dòng)智能終端技術(shù)的服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)出行即服務(wù)。2020年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》指出，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，智能汽車已成為全球汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，強(qiáng)調(diào)發(fā)展智能汽車有利于加快制造強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)建設(shè)，增強(qiáng)新時(shí)代國(guó)家綜合實(shí)力。

世界主要國(guó)家積極開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法。當(dāng)前，世界主要國(guó)家率先開(kāi)展的智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法，一是以德國(guó)為代表的中央（聯(lián)邦）立法主導(dǎo)模式，一是以美國(guó)為代表的地方（州）立法主導(dǎo)模式。

在中央（聯(lián)邦）立法主導(dǎo)模式中，是以國(guó)家（聯(lián)邦）層面的突破為切入點(diǎn)，從而在頂層解決智能網(wǎng)聯(lián)汽車的法律支持。如2016年聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過(guò)《維也納道路交通公約》有關(guān)自動(dòng)駕駛技術(shù)運(yùn)用的修正案后，德國(guó)即于2017年修訂了道路交通法，允許智能網(wǎng)聯(lián)汽車在一定條件下上路。2021年4月，德國(guó)聯(lián)邦參議院通過(guò)《道路交通法和強(qiáng)制保險(xiǎn)法修正案——自動(dòng)駕駛法》，系統(tǒng)構(gòu)建了包括規(guī)定運(yùn)行區(qū)域（ODD）、技術(shù)監(jiān)督員、最小風(fēng)險(xiǎn)條件、強(qiáng)制保險(xiǎn)等智能網(wǎng)聯(lián)汽車主要法律制度，進(jìn)一步完善了智能網(wǎng)聯(lián)汽車頂層法律制度設(shè)計(jì)。

在地方（州）立法主導(dǎo)模式中，則以地方先行立法突破為切入點(diǎn)，從而為更大范圍的立法形成經(jīng)驗(yàn)借鑒。如2011年6月美國(guó)內(nèi)華達(dá)州通過(guò)了第一部允許智能網(wǎng)聯(lián)汽車到公共道路開(kāi)展測(cè)試驗(yàn)證的法案，2012年9月加利福尼亞州出臺(tái)較為寬松的自動(dòng)駕駛汽車法案，確立了“促進(jìn)和保障無(wú)人駕駛汽車安全”的立法理念。后續(xù)美國(guó)多個(gè)州紛紛通過(guò)議會(huì)法案或政府行政措施推動(dòng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車測(cè)試、試營(yíng)運(yùn)甚至商用，如2021年美國(guó)加州機(jī)動(dòng)車管理局（DMA）就先后向Nuro、Cruise、Waymo頒發(fā)了無(wú)人貨運(yùn)與無(wú)人出租汽車收費(fèi)許可，走在智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的世界前沿。

我國(guó)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，但法律滯后成為發(fā)展制約。我國(guó)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，正處于從測(cè)試、驗(yàn)證，轉(zhuǎn)向多場(chǎng)景示范應(yīng)用與商業(yè)試運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵時(shí)期。2022年1至6月，我國(guó)L2級(jí)輔助駕駛乘用車新車市場(chǎng)滲透率提升至30%。2022年9月，工業(yè)和信息化部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)開(kāi)放各級(jí)測(cè)試公路超過(guò)7000公里，發(fā)放測(cè)試牌照超過(guò)900張，實(shí)際道路測(cè)試?yán)锍坛^(guò)1500萬(wàn)公里，17個(gè)測(cè)試示范區(qū)、16個(gè)“雙智”試點(diǎn)城市完成3500多公里道路智能化升級(jí)改造。高等級(jí)智能網(wǎng)聯(lián)汽車在全國(guó)多地實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、載人載物測(cè)試，智慧城市、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與智能網(wǎng)聯(lián)汽車協(xié)同發(fā)展。部分城市已經(jīng)開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)化試運(yùn)營(yíng)，但存在破法而行的風(fēng)險(xiǎn)。

2020年7月畢馬威發(fā)布了“自動(dòng)駕駛汽車成熟度指數(shù)”，從技術(shù)和創(chuàng)新、政策和立法、基礎(chǔ)設(shè)施、消費(fèi)者接受度等方面來(lái)衡量全球各地自動(dòng)駕駛汽車的成熟度，其中，政策和立法是重要衡量因素。我國(guó)的自動(dòng)駕駛汽車成熟度畢馬威全球排名從2018年的第16名下跌到2019年的第20名，政策與立法的滯后成為重要因素。前不久，畢馬威再次發(fā)布的“自動(dòng)駕駛汽車成熟度指數(shù)”顯示，在納入排名的25個(gè)國(guó)家中，我國(guó)在政策和立法方面仍然排在第20位，兩年來(lái)沒(méi)有進(jìn)展。

國(guó)家層面立法不可或缺

基于我國(guó)智能網(wǎng)聯(lián)汽車測(cè)試政策與智能網(wǎng)聯(lián)汽車審批進(jìn)程，迫切需要法律層面的回應(yīng)。部分城市開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車地方立法遇到的難題，表明國(guó)家層面的立法不可或缺。智能網(wǎng)聯(lián)汽車引發(fā)的“共享化”變革，需要在國(guó)家立法層面統(tǒng)籌運(yùn)輸管理、車輛生產(chǎn)管理與道路交通安全管理等領(lǐng)域。智能網(wǎng)聯(lián)汽車引發(fā)的產(chǎn)業(yè)邏輯變革、新舊職業(yè)轉(zhuǎn)換等社會(huì)倫理問(wèn)題，也需要在國(guó)家立法層面進(jìn)行一定的前瞻性安排。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車測(cè)試新政策及審批新進(jìn)程迫切需要國(guó)家立法。公路法第51條、公路安全保護(hù)條例第16條規(guī)定，禁止將公路作為檢驗(yàn)車輛制動(dòng)性能的試車場(chǎng)地。道路交通安全法實(shí)施條例第82條規(guī)定，機(jī)動(dòng)車在高速公路上行駛，不得試車。2021年7月，工業(yè)和信息化部、公安部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測(cè)試與示范應(yīng)用管理規(guī)范》，將智能網(wǎng)聯(lián)汽車測(cè)試與示范應(yīng)用領(lǐng)域拓展至公路（包括高速公路）范圍，北京、上海、無(wú)錫等地政策也隨之調(diào)整。雖然各地政策強(qiáng)調(diào)在公路（包括高速公路）上測(cè)試、示范應(yīng)用不得試車，但仍然存在違反前述法律規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)。此外，北京、上海等部分城市政策規(guī)定智能網(wǎng)聯(lián)汽車示范運(yùn)營(yíng)中可以向服務(wù)對(duì)象收取一定費(fèi)用，但由于示范運(yùn)營(yíng)的智能網(wǎng)聯(lián)汽車尚處于工控級(jí)而非車規(guī)級(jí)，尚未納入汽車生產(chǎn)目錄，相關(guān)示范運(yùn)營(yíng)政策也與現(xiàn)有運(yùn)輸管理法律法規(guī)存在沖突。

2021年工業(yè)和信息化部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理的意見(jiàn)》明確提出，未經(jīng)審批，不得通過(guò)在線等軟件升級(jí)方式新增或更新汽車自動(dòng)駕駛功能。這一規(guī)定實(shí)際上設(shè)定了智能網(wǎng)聯(lián)汽車的自動(dòng)駕駛升級(jí)通道。在智能聯(lián)網(wǎng)汽車升級(jí)至輔助自動(dòng)駕駛功能（L1、L2）階段，因技術(shù)上車輛尚處于駕駛員駕駛或控制階段，仍然適用現(xiàn)有法律法規(guī)。如果智能網(wǎng)聯(lián)汽車通過(guò)軟件升級(jí)方式進(jìn)入有條件自動(dòng)駕駛階段（L3），在符合條件的情形下車輛技術(shù)上也不屬于駕駛員控制而進(jìn)入自動(dòng)駕駛，現(xiàn)有法律法規(guī)無(wú)法適用。因此，國(guó)家主管部門針對(duì)智能網(wǎng)聯(lián)汽車的審批進(jìn)程，也迫切需要相關(guān)法律法規(guī)針對(duì)有條件自動(dòng)駕駛或更高級(jí)別的自動(dòng)駕駛立法。

部分地方先行先試立法的固有缺陷需要國(guó)家立法解決。深圳市人大基于2020年10月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020—2025年）》授權(quán)，率先開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理地方立法研究工作，于2021年3月23日向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布了《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》，并于2022年8月1日正式施行。深圳市人大這一立法在智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入、有條件自動(dòng)駕駛與高度自動(dòng)駕駛的合法性、營(yíng)運(yùn)的條件，以及將智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品質(zhì)量賠償引入道路交通事故責(zé)任追究環(huán)節(jié)等方面形成了突破。但是，由于深圳這一立法雖系中央文件“授權(quán)”，仍然明確為“擴(kuò)大特區(qū)立法權(quán)”性質(zhì)，并不代表深圳這一立法具有國(guó)家層面的高度。而且，深圳條例設(shè)定的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入以地方標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，與汽車產(chǎn)品的全國(guó)乃至全球通用性要求之間仍然存在不兼容，存在地方立法固有缺陷。

目前，深圳之外部分智能網(wǎng)聯(lián)汽車測(cè)試、示范應(yīng)用走在前列的城市，也有先行先試立法的迫切需求：部分城市積極向全國(guó)人大申請(qǐng)，請(qǐng)求授權(quán)開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法；也有部分城市基于立法自主權(quán)，已經(jīng)啟動(dòng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法進(jìn)程。因此，急需全國(guó)人大從中央立法權(quán)限層面作出判斷：能否授權(quán)地方先行開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法？智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品類型中，是否也有地方針對(duì)低速無(wú)人車、專用智能車自行立法的空間？

“共享化”引發(fā)的管理與倫理問(wèn)題需要前瞻性立法。近年來(lái)，汽車的“三化”變革（即電動(dòng)化、網(wǎng)聯(lián)化、智能化）一直為社會(huì)所關(guān)注，但智能網(wǎng)聯(lián)汽車的升級(jí)發(fā)展，特別是從輔助自動(dòng)駕駛到有條件自動(dòng)駕駛、高度自動(dòng)駕駛、完全自動(dòng)駕駛躍遷所引發(fā)的“共享化”變革，也值得關(guān)注。因?yàn)樵谟袟l件的自動(dòng)駕駛、高度自動(dòng)駕駛以及完全自動(dòng)駕駛階段，傳統(tǒng)意義的人類駕駛員也不復(fù)存在，所有自動(dòng)駕駛車輛已成為“共享化”車輛，智能網(wǎng)聯(lián)乘用車在本質(zhì)上不再屬于私人交通工具而具有營(yíng)運(yùn)車輛屬性。現(xiàn)有汽車生產(chǎn)企業(yè)向個(gè)人銷售私家車的產(chǎn)業(yè)邏輯也將受到較大沖擊，而駕駛員這一職業(yè)的消失與相關(guān)新職業(yè)的興起過(guò)程也是一個(gè)非常值得關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。智能網(wǎng)聯(lián)汽車“共享化”，不僅因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)邏輯變革與職業(yè)變化會(huì)引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，也會(huì)引發(fā)道路運(yùn)輸、車輛生產(chǎn)與交通安全等管理職權(quán)的交叉與斷裂，在一定程度上需要中央立法予以關(guān)注，作出前瞻性安排。

建議盡快明確國(guó)家層面立法路徑

2021年3月公安部公開(kāi)征求意見(jiàn)的《道路交通安全法（修訂建議稿）》第155條規(guī)定了“具有自動(dòng)駕駛功能且具備人工直接操作模式的汽車”合法上路的條款，但因其要求“駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)處于車輛駕駛座位上，監(jiān)控車輛運(yùn)行狀態(tài)及周圍環(huán)境，隨時(shí)準(zhǔn)備接管車輛”，仍然屬于規(guī)范輔助自動(dòng)駕駛而非有條件自動(dòng)駕駛的立法草案，不具有實(shí)質(zhì)性的突破意義。該條中有關(guān)“具有自動(dòng)駕駛功能但不具備人工直接操作模式的汽車上道路通行的，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門另行規(guī)定”的條款，更是將需由人大法律處理的問(wèn)題交給中央行政主管部門通過(guò)規(guī)章或政策規(guī)定，有違立法法的法律保留原則。因此，基于《道路交通安全法（修改建議稿）》第155條規(guī)定的問(wèn)題，智能網(wǎng)聯(lián)汽車的中央立法路徑需要作出調(diào)整。

建議從以下幾個(gè)方面入手：

第一，可由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院立法。鑒于智能網(wǎng)聯(lián)汽車的自動(dòng)駕駛階段（有條件自動(dòng)駕駛、高度自動(dòng)駕駛、完全自動(dòng)駕駛）與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)范的有人駕駛存在質(zhì)的區(qū)別，且涉及到產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任、事故責(zé)任確定以及保險(xiǎn)品種創(chuàng)設(shè)等多項(xiàng)重要法律問(wèn)題，應(yīng)屬全國(guó)人大及其常委會(huì)立法范疇。不過(guò)，為了及時(shí)開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法，特別是統(tǒng)籌多部門有關(guān)智能網(wǎng)聯(lián)汽車職權(quán)職責(zé)，宜由全國(guó)人大常委會(huì)依立法法相關(guān)規(guī)定授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，重點(diǎn)解決智能網(wǎng)聯(lián)汽車進(jìn)入有條件自動(dòng)駕駛階段的法律難題，待條件成熟時(shí)可正式制定法律。

第二，重點(diǎn)明確有條件自動(dòng)駕駛階段的法律問(wèn)題。目前，智能網(wǎng)聯(lián)汽車測(cè)試、示范應(yīng)用、試營(yíng)運(yùn)以及產(chǎn)品審批面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，系從輔助自動(dòng)駕駛往有條件自動(dòng)駕駛產(chǎn)生質(zhì)的變化的法律沖突與法律空白問(wèn)題，因此，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的智能網(wǎng)聯(lián)汽車行政法規(guī)，重點(diǎn)規(guī)范智能網(wǎng)聯(lián)汽車的準(zhǔn)入、有條件自動(dòng)駕駛系統(tǒng)的合法性、車輛所有人的義務(wù)、生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任、智能網(wǎng)聯(lián)汽車的營(yíng)運(yùn)規(guī)則以及相關(guān)保險(xiǎn)要求等方面，從而實(shí)現(xiàn)中央立法層面上的制度供給。

第三，明確智能聯(lián)網(wǎng)汽車發(fā)展的公平普惠原則。自動(dòng)駕駛技術(shù)的重要價(jià)值在于提升社會(huì)公眾出行能力與生產(chǎn)能力，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)科技向善。因此有必要明確智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理的公平普惠原則，發(fā)揮智能網(wǎng)聯(lián)汽車為從業(yè)人士降低勞動(dòng)強(qiáng)度、改善就業(yè)環(huán)境的作用，重點(diǎn)為殘障人士、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村居民提供出行服務(wù)，提升其參與社會(huì)生活的能力，實(shí)現(xiàn)科技進(jìn)步與民生福祉之間的均衡發(fā)展。

（作者系東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任）

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